作為十八屆三中全會(huì)確定的改革事項(xiàng)中首個(gè)出臺(tái)的總體方案，6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（下稱《方案》），確定了新一輪財(cái)稅體制改革，要重點(diǎn)從三個(gè)方面推進(jìn)：改進(jìn)預(yù)算管理制度；深化稅收制度改革；調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。并首次設(shè)定了時(shí)間表：2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
這意味著財(cái)稅體制改革被中央定位為我國(guó)全面深化改革的“排頭兵”。多名專家向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，通過十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神、《方案》等可以看出，中央已把財(cái)政的重要性、新一輪財(cái)稅體制改革的意義上升到了一個(gè)空前的高度。
新一輪財(cái)稅體制改革從意義的重大性來講，可以和1994年分稅制改革相提并論，但改革的重點(diǎn)完全不同。1994年分稅制改革的焦點(diǎn)是財(cái)政收入的劃分，主要是使得中央在財(cái)政收入分配中取得主導(dǎo)地位，但這一次改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，范圍比上次要寬很多，而財(cái)力分配則被淡化，將保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。
財(cái)政，在過去看來，只是一個(gè)政策工具，如今，它已被提升到了關(guān)乎國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的層面。《方案》有很多閃光的東西，最重要的是關(guān)于財(cái)稅體制改革的諸多重大理念、表述的變化，如“新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革”。換句話說，如果沒有財(cái)稅體制改革，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是不可能的。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示：新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，是要建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，這與1994年財(cái)稅改革有很大不同。“那時(shí)候主要是規(guī)范國(guó)家和企業(yè)、中央和地方收入關(guān)系，我們的主體稅種就是那時(shí)候建立的。經(jīng)過20年的發(fā)展，現(xiàn)在我們的稅制有了很多的變化，強(qiáng)化了公共財(cái)政的職能，財(cái)稅與老百姓關(guān)系越來越密切。深化財(cái)稅體制改革不是政策上修修補(bǔ)補(bǔ)，而是在原來的基礎(chǔ)上立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。”
預(yù)算制度改革是突破口：政府花錢須讓公眾看得見、 看得懂
新一輪財(cái)稅體制改革要重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度；深化稅收制度改革；調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，三個(gè)方面的任務(wù)是相輔相成、缺一不可的，但從具體操作來講，應(yīng)該以預(yù)算管理制度的改革為一個(gè)中心，或者說突破口。短期來看，預(yù)算管理制度改革是重中之重，改革重點(diǎn)是規(guī)范預(yù)算程序；中長(zhǎng)期來看，中央和地方的收入劃分和支出責(zé)任的劃分是重點(diǎn)，其核心是改革轉(zhuǎn)移支付制度。
“透明預(yù)算”須公眾能看懂
6月25日發(fā)布的審計(jì)署對(duì)2013年中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)顯示，預(yù)算編制不清晰，約束力不強(qiáng)，財(cái)政資金的虛報(bào)冒領(lǐng)，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓中不當(dāng)利益等問題，仍然存在。
王雍君認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)決定中“透明預(yù)算”的提法給出了很大的改革空間。
學(xué)者們以往談?lì)A(yù)算都不敢奢望“透明”，認(rèn)為“公開”就不錯(cuò)了。這是因?yàn)樵谝恍┱块T公布的預(yù)算信息仍然相當(dāng)模糊，總的來說，在預(yù)算收入方面的信息多于預(yù)算支出的信息，支出方面只能看到資金的投入方向，看不出支出的具體用途。
王雍君認(rèn)為，預(yù)算公開并不等于透明，更不意味公眾能看懂。公開預(yù)算只是一個(gè)手段，有時(shí)候政府亮了賬本、報(bào)表，或者公布一部分，就算公開了。“做到透明預(yù)算，讓專業(yè)人士甚至公眾能看懂是符合法治政府要求的，也是一個(gè)基本要求。”
“全口徑”管理不亞于一次革命
此外，中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，預(yù)算管理要不要真正實(shí)行“全口徑”，是事關(guān)財(cái)稅體制改革根本方向的問題之一。
所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入納入預(yù)算管理。從2003年十六屆三中全會(huì)正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過10年時(shí)間，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一目標(biāo)始終未能真正實(shí)現(xiàn)。
高培勇指出，四類預(yù)算中，規(guī)范程度最高的是公共財(cái)政預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。而其余三類預(yù)算都屬于“備案”性的審議。按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，為65%上下。其余三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，達(dá)35%左右。這意味著，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距十六屆三中全會(huì)設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。
高培勇稱，實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)是將所有政府收支納入其中，并進(jìn)行高效、統(tǒng)一管理，這實(shí)際上不僅僅規(guī)范了財(cái)政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，要求將地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)高度匹配，并建立綜合的政府收支問責(zé)機(jī)制，由人大等機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)算控制，是財(cái)政收支管理向政府理財(cái)觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對(duì)自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。
“給人大充足的時(shí)間審查預(yù)算”
“改進(jìn)預(yù)算程序包括預(yù)算的準(zhǔn)備、審查和執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)，特別是在前兩個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算的準(zhǔn)備和審查中，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)人大的作用。”王雍君說，“人大審查預(yù)算的時(shí)間太短，應(yīng)該參考國(guó)際慣例至少延長(zhǎng)到4個(gè)月，給人大充足的時(shí)間審查，此外在預(yù)算編制過程中還要注意財(cái)政部門和職能部門的分工合作。”
“許多國(guó)家議會(huì)將60%的會(huì)期都用在審核預(yù)算上，我國(guó)安排的時(shí)間卻不多。”曾參與預(yù)算法修訂的全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政年度與自然年度相同，而批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間往往在3月之后。年初的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)過層層審批之后，往往要下半年才能到位，導(dǎo)致支出執(zhí)行進(jìn)度滯后。解決這樣的尷尬局面，一種辦法是將我國(guó)財(cái)政年度改變?yōu)閺漠?dāng)年4月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國(guó)人代會(huì)的時(shí)間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會(huì)議，專門審查批準(zhǔn)下一年度計(jì)劃和預(yù)算。
尹中卿認(rèn)為，在全國(guó)兩會(huì)召開前，可以考慮增加人大常委會(huì)會(huì)議審查的環(huán)節(jié)，或者組織部分代表提前審查。在人代會(huì)上，要考慮恢復(fù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案進(jìn)行說明的口頭報(bào)告，安排專門時(shí)間對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行專題審議討論，保障人大行使預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)。
預(yù)算法要保障公眾監(jiān)督權(quán)
這些都繞不開預(yù)算法的修訂。專家認(rèn)為，預(yù)算法修訂是進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的前提之一。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示，“預(yù)算制度改革中，預(yù)算法的修改無疑是一個(gè)重點(diǎn)，改革的許多新的精神在預(yù)算法三審稿里就已經(jīng)有所體現(xiàn)。”
以1994年財(cái)稅體制改革和當(dāng)年通過的預(yù)算法為起點(diǎn)，中國(guó)開始了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的探索。隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善，現(xiàn)行預(yù)算制度的弊端也逐漸暴露。在專家眼中，現(xiàn)行預(yù)算法未對(duì)預(yù)算公開作出規(guī)定，而隨著公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒和提升，普通人對(duì)政府怎么花錢、“三公經(jīng)費(fèi)”等問題越來越關(guān)注。可以說，預(yù)算法的修訂和每個(gè)公民的權(quán)利息息相關(guān)。
尹中卿在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，“政府花的錢是稅款，花錢的目的是為了公共服務(wù)，老百姓最關(guān)心的問題，都是政府要花錢解決的。”
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉，預(yù)算法修正案（草案）或?qū)⒃?月25日召開的全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上迎來“四審”。
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