[摘要] 全面從嚴治黨必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，推進制度治黨關鍵也在領導干部。黨要管黨、從嚴治黨，首先要管好治好領導干部；制度治黨、依規治黨，也要求領導干部帶頭遵守黨章黨規、做遵紀守法的模范。
黨的十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，不僅進一步完善了全面從嚴治黨的黨內法規制度，還系統闡明了加強制度治黨的重要意義和實現途徑。制度治黨，顧名思義，就是中國共產黨作為執政黨依據一系列科學合理、有機統一的制度規范來實現管黨治黨的目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視以制度建設推進全面從嚴治黨。在不同場合，習近平同志對制度治黨提出了一系列重要思想，作出了一系列重要論述。例如：堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，同向發力、同時發力；把黨內法規制度建設作為事關黨長期執政和國家長治久安的重大戰略任務，加快構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，扎緊制度的籠子；把形成完善的黨內法規體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內容，努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。這些重要論述豐富和發展了馬克思主義黨的建設理論，對于加強以全面從嚴治黨為目標的制度建設具有重要指導意義。在實踐層面，黨內法規和黨內規范性文件的制定、執行都取得了令人矚目的成績，為制度治黨奠定了堅實基礎。
繼續完善黨內法規制度體系
沒有規矩，不成方圓。建設好、管理好一個有440多萬個黨組織、8800多萬名黨員的執政黨，離開法規制度是不可能的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央先后對黨內法規制度體系建設、依規治黨作出全面部署。黨的十八屆三中全會提出，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革。黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內法規體系確立為全面推進依法治國總目標的重要內容，對加強黨內法規制度建設作出重要部署。黨的十八屆五中全會提出，“必須堅持依法執政，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”，把依規治黨和依法治國相并列，把依規治黨的地位和作用提到了前所未有的高度。
按照2013年5月發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。其中，黨章是最根本的黨內法規，其他一切黨內法規都必須以黨章為依據，不得與黨章相抵觸。這一規定表明，黨內法規只能由黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定，黨的省級以下組織無權制定；黨內法規在黨內具有普遍和反復適用的特性，凡不具有普遍性和反復適用性的黨內文件，不能稱作黨內法規；黨內法規以黨的紀律作保障，對黨組織的工作、活動和黨員行為具有強制性和約束力；黨內法規必須以黨章為根本遵循。這些對黨內法規概念的界定、對黨內法規效力層次的確定，集中體現了我們黨60多年來的執政經驗，反映了黨內法規建設體系化和制度化的要求。
新中國成立后特別是改革開放以來，適應不同歷史時期黨的建設需要，我們黨科學謀劃、統籌布局，制定頒布了一系列黨內法規，初步形成了以黨章為核心的黨內法規制度體系，黨內生活的主要方面基本實現了有規可依。現有的黨內法規內容廣泛，涉及黨章及相關法規、黨的領導和黨的工作方面法規、思想建設方面法規、組織建設方面法規、作風建設方面法規、反腐倡廉建設方面法規、民主集中制建設方面法規、機關工作方面法規等，初步形成了指導思想明確、規范效力清晰、結構相對完整、門類比較齊全的黨內法規制度體系。但從全面從嚴治黨的角度看，現有的黨內法規還存在一些需要進一步完善的地方。一是體系結構尚未完備，存在一些領域制度相對健全、另外一些領域制度還不充分的狀況。例如，組織建設、反腐倡廉建設方面已初步形成比較完備的法規制度體系，而黨的領導和黨的工作、思想、作風等方面法規建設相對滯后，體系尚未成型，特別是如何加強黨的基層組織建設以及如何發揮黨的基層組織在保持黨同人民群眾密切聯系中的作用等方面的黨內法規或者規范性文件還寥寥無幾。二是尚未覆蓋管黨治黨的所有方面，黨內法規的調整范圍有待進一步完善。例如，黨領導人大、政府、政法、群團等方面工作和黨的宣傳、組織工作，還缺乏基礎和主干法規；一些綜合性、效力位階高的黨內法規出臺后，配套法規制度還沒有及時建立；一些實踐中急需的黨內法規，如黨員群眾反映強烈的對一把手監督、決策失誤防范、黨務公開等方面的法規尚未制定出臺。三是黨內法規與黨內規范性文件的統一性還有待建立科學合理的監督制度加以保障，黨內法規適用實際生活的法規解釋體系還有待進一步建立，黨內法規的制度化水平還有待進一步提高。
新形勢下，應繼續推進黨內法規制度建設，確保按照黨的十八屆四中全會、六中全會的要求，如期實現黨內法規制度建設的目標任務，充分發揮黨內法規在制度治黨中的支柱作用和基礎性保障功能。為此，應突出工作重點，堅持目標導向和問題導向相統一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內法規制度，健全相關配套法規制度，統籌推進立改廢釋工作，加快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。
統籌推進依法治國與制度治黨
在我國，黨的主張與國家法律是辯證統一的。憲法和法律是黨領導人民制定的，是黨的意志、人民意志的體現。體現黨的主張的黨內法規和黨的政策必然同時體現人民的意志和利益，符合憲法和有關法律精神。在中國特色社會主義制度下，黨規與國法既有區別，又有聯系；既各自發揮作用，又相互協調銜接，二者相輔相成、相得益彰。我們黨要履行好執政興國的歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭、實現黨和國家長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。
因而，在不斷加強黨內法規制度建設的同時，還應進一步發揮憲法和法律在依憲執政、依法執政中的重要作用。實行制度治黨，必須依靠憲法和法律所確立的人民代表大會制度和其他基本政治制度。依法治國、厲行法治，就是要以法律為準繩去衡量、規范、引導社會生活。黨必須在憲法和法律范圍內活動，各級黨組織和全體黨員既要嚴格遵守以黨章為根本的黨內法規制度，又要尊重與維護憲法和法律權威。牢固樹立制度治黨、依法治國理念，推動黨內法規與國家憲法和法律有機統一、協調配合，切實做到堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。統籌推進依法治國與制度治黨，保證全面從嚴治黨落地生根、見到實效，實現管黨治黨、提升執政能力的目標。
對于我們黨這個整體來說，制度是使黨的組織得以正常、有效運行的根本支撐；對于黨員個體來說，制度是使黨員、干部的積極因素得到充分調動、消極因素得到有力抑制不可或缺的強制性力量。黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐及其成效表明，凈化優化黨內政治生態，制度是根本保障。要牢牢把握黨內法規制度建設的正確方向，以黨章為根本依據，切實體現黨的意志主張，體現全面從嚴治黨要求，強化“四個意識”，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設，推動黨的制度優勢更好轉化為治國理政的實際效能。
抓住領導干部這個“關鍵少數”
全面從嚴治黨必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，推進制度治黨關鍵也在領導干部。黨要管黨、從嚴治黨，首先要管好治好領導干部；制度治黨、依規治黨，也要求領導干部帶頭遵守黨章黨規、做遵紀守法的模范。黨的十八屆六中全會指出，“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”，并對黨員領導干部尤其是一把手的思想和行為進一步作出規定。只有深入領會這一精神實質、貫徹落實這些制度規定，才能有效遏制少數領導干部尤其是一把手恃權腐敗現象，凈化優化黨內政治生態。
黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。習近平同志指出，任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內活動，都不得有超越憲法法律的特權。俗話說，上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來。加強和規范黨內政治生活，推進制度治黨、依規治黨，要把各級領導機關和領導干部作為重點。特別是高級干部必須以身作則，堅持率先垂范、以上率下，為全黨作出示范。
制度的生命力在于執行，執行制度沒有例外、沒有禁區。狠抓黨內法規制度落實，領導干部在作出表率的同時，還要盯著抓、反復抓，加強監督檢查和追責問責，注重以良好的黨內政治文化提升法規制度的執行力影響力；強化政治責任和領導責任，把黨內法規制度建設融入到黨的建設工作中，統一安排部署，推動黨的各項工作走上制度化軌道。
（作者：莫紀宏 中國社會科學院法學研究所馬克思主義法學研究中心副主任、研究員）
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