王琳(海南大學法學院副教授)
近年來，看守所和拘留所內的在押人員非正常死亡案件屢有發生，沖擊著公眾的神經。2月15日，國務院常務會議審議通過了《拘留所條例》。較之現行的《治安拘留所管理辦法(試行)》，“條例”在立法位階上提升了一個層級，由原來的部門規章上升為行政法規。從縱向看，這當然是一個值得欣喜的進步。從羈押場所的法治化目標來看，“條例”仍然是一個中轉站。在不久的將來，這部行政法規，應被國家法律所取代。
理由很簡單，行政系統內的制度改良，仍不可避免地受到行政利益的影響。“辦法”雖然升格成了“條例”，但沿襲的仍是部門主導的立法模式。沒有開門立法、也沒有公開的博弈平臺，尤其是被羈押人和中立第三方的聲音無法進入立法程序，草案中暗藏的利益博弈，也就難以被及時發現和糾正。
于是，“征求意見稿”中有關警察責任的條款在最終稿中居然消失了，甚至連原稿中規定的“拘留所執行拘留活動應當接受檢察院的法律監督”也被刪除。如此一來，在究責和告知問題上，公安部門就擁有了寬泛的自由裁量權。
絕對的權力可能導致絕對的腐敗。為拘留所的管理體制和管理規范立法，最核心的部分，就是要限制警察的權力，使之不能隨意運用拘留來傷害公民的合法權益(哪怕這位公民是被羈押人)。從此意義上說，沒有外部力量介入博弈，還很難保證拘留所管理體制的科學。
當然，大凡真正的改革，就會牽涉到利益的再分配，也就難以一蹴而就。拘留所管理，與中國目前的拘留制度緊緊捆綁在一起。拘留未改，拘留所難動。以最主要的拘留方式——行政拘留為例，這類案件系由公安部門自偵、自裁，已經有違權力分立的基本理念。對行政拘留的執行，再由公安機關管理之下的拘留所負責，那等同于在公安這一個部門內，就完成了從查處到懲治的整個程序。這意味著警察事實上承擔了從偵查人員到檢察官、到法官、直至到獄卒的全部角色。如此集中的權力，固然對于及時、有效地維護治安有一定作用，但對于人權保障的傷害，以及在制度上所留出的可能滋生腐敗的空間，同樣不言而喻。
所以說，作為公安機關一個職能部門的拘留所，無論怎樣完善內部監督程序，也難逃“左手監督右手”的制度悖論。
對新出爐的“條例”而言，雖然也有一些亮點，但這些只是一個正在走向法治的國家最基本最起碼的要求。對現實的拘留所管理而言，關鍵在于，如何讓規范文本上這些明確的“不得”、“禁止”，真的成為“高壓線”。引入外部權力的監督已是當務之急。
一個在學界得到頗多認同的改革方案是，將治安案件司法化，并讓拘留所和看守所脫離公安部門的管理，與監獄一樣劃歸司法行政機關管轄。這種體制內的自我完善，既不傷筋動骨，又能最大限度地實現權力制約，理當及時推進。
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