國(guó)務(wù)院向社會(huì)放開(kāi)城際鐵路等所有權(quán)
中國(guó)研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，鐵路貨運(yùn)價(jià)格擬由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)
昨日下午，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》指出，應(yīng)加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭(zhēng)取超額完成2013年投資計(jì)劃，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；并在推進(jìn)鐵路投融資體制改革、完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制、建立鐵路公益性政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度、加大力度盤(pán)活鐵路用地資源等方面提出意見(jiàn)。
1 社會(huì)資本將可主導(dǎo)城際鐵路開(kāi)發(fā)建設(shè)
《意見(jiàn)》提出，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類(lèi)投資建設(shè)。向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。
“這使得地方政府和社會(huì)資本由參與轉(zhuǎn)為主導(dǎo)的角色。”國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)介紹說(shuō)，以前，更多的社會(huì)資本和地方政府都是以合資形式，在鐵道部的主導(dǎo)下，參與鐵路建設(shè)或擁有所有權(quán)；而現(xiàn)在，在符合規(guī)范的情況下，社會(huì)資本可以主導(dǎo)建設(shè)開(kāi)發(fā)，擁有絕對(duì)的資本或控股。
城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路等所有權(quán)的全部開(kāi)放，意味著不屬于大路網(wǎng)干線的、為地區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的鐵路，都可以由民間資本或地方政府主導(dǎo)。
羅仁堅(jiān)分析說(shuō)，一方面，鐵總不需要繼續(xù)負(fù)擔(dān)所有鐵路的建設(shè)費(fèi)用；另一方面，對(duì)于地方來(lái)講，有了自主建設(shè)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要有實(shí)力，就可以隨時(shí)根據(jù)地方發(fā)展的需要建設(shè)鐵路，不再“等靠要”；而對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，獨(dú)立建設(shè)和經(jīng)營(yíng)資源開(kāi)發(fā)性鐵路，只要有運(yùn)量的保障，就可以贏得可觀的利潤(rùn)。
2 社會(huì)法人不直接經(jīng)營(yíng) 保證合理回報(bào)
《意見(jiàn)》中稱(chēng)，將研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。“十二五”后三年，繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。
“發(fā)展基金”是一種新提法，近年來(lái)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路一直沒(méi)有取得很好的效果。社會(huì)資本進(jìn)入鐵路，可能面臨具體的項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中難以得到預(yù)期回報(bào)的問(wèn)題，因此社會(huì)資本并不積極。
“鐵路發(fā)展基金主要希望吸引的社會(huì)法人目標(biāo)，這些法人可能是持有大量資金的保險(xiǎn)公司等大型企業(yè)。”羅仁堅(jiān)推測(cè)說(shuō)。他解釋道，設(shè)立“鐵路發(fā)展基金”的模式，意味著把政府性資金、鐵路征收的鐵路建設(shè)基金等投入放在同一個(gè)池子里，吸收社會(huì)資本進(jìn)入，投資一攬子項(xiàng)目。“投資者不需要操心具體投資哪個(gè)具體項(xiàng)目，免除了不可控因素，保證投資者的穩(wěn)定回報(bào)。”
而在鐵路建設(shè)債券方面，今年發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)同意分期發(fā)行1500億元債券，所籌資金全部用于哈爾濱至齊齊哈爾鐵路客運(yùn)專(zhuān)線等73個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目。債券品種的多樣化，如5年、10年期等，便于吸引投資者購(gòu)買(mǎi)。
3 《意見(jiàn)》暫未明確鐵路客運(yùn)價(jià)格變化趨勢(shì)
《意見(jiàn)》提出，要不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制，穩(wěn)步理順鐵路價(jià)格關(guān)系。堅(jiān)持鐵路運(yùn)價(jià)改革市場(chǎng)化取向，按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，分步理順價(jià)格水平，并建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。創(chuàng)造條件，將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性。
羅仁堅(jiān)認(rèn)為，由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)的發(fā)展方向是對(duì)的，“給企業(yè)一定的定價(jià)自主權(quán)，在政府指導(dǎo)下進(jìn)行一定范圍內(nèi)的浮動(dòng)，這樣有利于激發(fā)企業(yè)的積極性。”不過(guò)，羅仁堅(jiān)表示，《意見(jiàn)》中所提及的“按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格”，“建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”并不明確。
“公路的運(yùn)價(jià)有很多種類(lèi)，它的標(biāo)準(zhǔn)本身就很難確定；另一方面，公路運(yùn)價(jià)可能較低，不能從市場(chǎng)中收益，只能靠拼命超載來(lái)降低成本，如果參照公路的運(yùn)價(jià)，就會(huì)形成惡性循環(huán)。”羅仁堅(jiān)認(rèn)為，鐵路的定價(jià)并不需要參照物，而是應(yīng)當(dāng)依據(jù)鐵路貨運(yùn)本身經(jīng)營(yíng)的社會(huì)成本來(lái)計(jì)算。
此外，《意見(jiàn)》中暫未明確鐵路客運(yùn)價(jià)格的變化趨勢(shì)。今年3月，鐵路系統(tǒng)實(shí)行政企分開(kāi)，一些人猜測(cè)，鐵路客運(yùn)可能會(huì)提高運(yùn)價(jià)，羅仁堅(jiān)說(shuō)，鐵路的客運(yùn)價(jià)格是關(guān)系到民生的問(wèn)題，目前政府部門(mén)考慮到相關(guān)影響，并未提及客運(yùn)價(jià)格問(wèn)題。
4 鐵總享過(guò)渡性補(bǔ)貼 延續(xù)稅收優(yōu)惠政策
《意見(jiàn)》中稱(chēng)，在理順鐵路運(yùn)價(jià)、建立公益性運(yùn)輸核算制度之前，為解決中國(guó)鐵路總公司建設(shè)項(xiàng)目資本金不足、利息負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，考慮到鐵路運(yùn)輸公益性因素，中央財(cái)政將在2013年和明后兩年對(duì)中國(guó)鐵路總公司實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼。此外，中國(guó)鐵路總公司繼續(xù)享有國(guó)家對(duì)原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)、地方政府對(duì)鐵路實(shí)行的原有優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行。
羅仁堅(jiān)介紹說(shuō)，鐵路改制前為“政企合一”，作為政府部門(mén)承擔(dān)公益性運(yùn)輸理所應(yīng)當(dāng)。而在經(jīng)營(yíng)狀況并不理想的情況下，鐵路總公司作為一家企業(yè)，與其投資公司承擔(dān)公益性運(yùn)輸時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的補(bǔ)貼。
不過(guò)，羅仁堅(jiān)認(rèn)為，真正建立補(bǔ)貼機(jī)制并不容易。哪些項(xiàng)目屬于公益性運(yùn)輸？其運(yùn)輸量有多大？成本與補(bǔ)貼額應(yīng)為多少？這些都需要經(jīng)過(guò)詳細(xì)的測(cè)算，是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程。由此，在補(bǔ)貼體系尚未完善時(shí)，過(guò)渡性的補(bǔ)助將為鐵路總公司解決一定的燃眉之急。
有媒體去年報(bào)道，原鐵道部部長(zhǎng)盛光祖曾在一次內(nèi)部會(huì)議上稱(chēng)，去年鐵路公益運(yùn)輸線路虧損700億元。而一位鐵道部的退休官員則稱(chēng)，鐵道部因?yàn)楣娣?wù)而遭受的損失一年估計(jì)在1000億元以上。不過(guò)，羅仁堅(jiān)認(rèn)為，由國(guó)家補(bǔ)貼其中的大部分，使企業(yè)扭虧為盈的可能性并不大。
關(guān)于中國(guó)鐵路總公司繼續(xù)享有的國(guó)家對(duì)原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，羅仁堅(jiān)解釋說(shuō)，其中包括鐵路建設(shè)債券享有政府信用支持，以及企業(yè)購(gòu)買(mǎi)中國(guó)鐵路建設(shè)債券所取得的利息收入，享受減半征收所得稅等政策。
5 支持鐵路車(chē)站及線路用地綜合開(kāi)發(fā)
《意見(jiàn)》提出，加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)利用。支持鐵路車(chē)站及線路用地綜合開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上地下空間進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進(jìn)行車(chē)站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場(chǎng)化、集約化原則實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。
羅仁堅(jiān)說(shuō)，鐵路車(chē)站占有的土地，以前只能用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，利用強(qiáng)度較低。如果可以綜合開(kāi)發(fā)，將實(shí)現(xiàn)地上地下空間綜合利用。如建設(shè)較高樓層，底層用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，上層用于開(kāi)發(fā)作商業(yè)用途，利用獲得收益來(lái)更好地支持鐵路建設(shè)。
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