景區(qū)開放制度主要從保護(hù)旅游者合法權(quán)益、滿足游客旅游活動的需求出發(fā),這是旅游法的一大亮點(diǎn)。

　　旅游法出臺以后,業(yè)界對于其中涉及景區(qū)的內(nèi)容多有討論。除了備受關(guān)注的“景區(qū)門票制度”、“景區(qū)流量控制制度”和“景區(qū)連帶責(zé)任制度”,“景區(qū)開放制度”也被業(yè)界人士視為旅游法的一大亮點(diǎn)。

　　旅游法設(shè)立景區(qū)開放制度是基于什么考慮?景區(qū)開放需要什么條件?該制度對于旅游主管部門的職能有什么影響和改變?帶著上述問題,記者采訪了旅游業(yè)界的相關(guān)人士。

　　景區(qū)開放關(guān)注游客需求

　　“景區(qū)開放制度主要從保護(hù)旅游者合法權(quán)益、滿足游客旅游活動的需求出發(fā),這是旅游法的一大亮點(diǎn)。”

　　一直以來,很多人都以為景區(qū)開放是由旅游部門主管的,其實(shí)不然。據(jù)山東省旅游局副局長竇群介紹,“在旅游法出臺之前,對于各類旅游資源實(shí)施保護(hù)一般都具有各類保護(hù)的特殊規(guī)定,景區(qū)開放的程序主要由特定的資源主管部門依法確定。比如森林公園、自然保護(hù)區(qū)等核心區(qū)通常是嚴(yán)格限定游客進(jìn)入的,屬于不開放范圍,而其外圍的緩沖區(qū)一般就可以有條件開放,再往外圍的控制區(qū)一般屬于開放范圍。”

　　竇群所說的“特殊規(guī)定”,包括《文物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等一系列法律法規(guī)。北京第二外國語學(xué)院旅游法律與產(chǎn)業(yè)規(guī)制研究中心主任韓玉靈在比較上述法規(guī)和旅游法后指出,“各類資源性法規(guī)在制定之初,主要是從資源保護(hù)和研究的角度出發(fā),而景區(qū)開放制度主要從保護(hù)旅游者合法權(quán)益、滿足游客旅游活動的需求出發(fā),這是旅游法的一大亮點(diǎn)。”

　　韓玉靈舉例說,“比如自然保護(hù)區(qū),從資源保護(hù)的角度出發(fā),當(dāng)然越自然、越原生態(tài)越好,但是景區(qū)開放、游客進(jìn)入以后,就要面臨一個安全、舒適、便利的問題。該修路的地方要修路,修路時還要考慮游客走起來舒不舒服,方不方便觀景,有沒有危險等等。”

　　景區(qū)開放條件知多少

　　“景區(qū)開放不僅僅是旅游方面的事情,而是需要旅游、安全、環(huán)保等部門的共同參與才能完成,即將開放的新景區(qū)也需要提前做好相應(yīng)的必要條件準(zhǔn)備”

　　旅游法第四十二條規(guī)定:“景區(qū)開放應(yīng)當(dāng)具備下列條件,并聽取旅游主管部門的意見:(一)有必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施;(二)有必要的安全設(shè)施及制度,經(jīng)過安全風(fēng)險評估,滿足安全條件;(三)有必要的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。”

　　綜觀上述(一)(二)(三)條,在“旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施”、“安全設(shè)施及制度”、“環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施”前,都加上了“必要”的限定。“所謂‘必要’,指的是景區(qū)開放需要滿足的最低、最基本的要求。”韓玉靈說。

　　據(jù)韓玉靈介紹,在旅游法出臺之前,國家旅游局的A級景區(qū)評定工作已經(jīng)對景區(qū)的配套設(shè)施、服務(wù)等提出了要求,我國的29個地方性旅游法規(guī)也規(guī)定了景區(qū)需要滿足的一些條件。“旅游法將《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)有的一些成熟的地方旅游法規(guī)上升到了法律層面。”

　　在景區(qū)開放的諸條件中,安全性被視為核心要素反復(fù)強(qiáng)調(diào)。在前不久舉行的2013中國旅游景區(qū)協(xié)會秘書長聯(lián)席會議上,國家旅游局政策法規(guī)司法規(guī)處的郭志平在講座中指出,景區(qū)開放要滿足安全條件:“法律對安全條件有明確規(guī)定的,要符合相關(guān)規(guī)定;有國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的,要符合標(biāo)準(zhǔn)。比如景區(qū)內(nèi)有索道、游樂設(shè)備的,要達(dá)到質(zhì)監(jiān)部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。”

　　針對景區(qū)開放要“有必要的旅游安全設(shè)施及制度”的規(guī)定,郭志平表示,上述規(guī)定主要包括三方面的內(nèi)容:“一是場所安全,山岳、海洋等不同類型的景區(qū)針對其特殊自然環(huán)境下可能發(fā)生的危險要有防范設(shè)備;二是設(shè)施設(shè)備安全,諸如索道、大型游樂設(shè)施、消防設(shè)施等必須是安全的;三是針對旅游者的安全保障制度和應(yīng)急預(yù)案,比如治安保衛(wèi)、安全警示標(biāo)識等。”

　　“經(jīng)過安全風(fēng)險評估”,是保障景區(qū)安全的另一項(xiàng)重要要求。據(jù)郭志平介紹,景區(qū)安全風(fēng)險評估包括三個步驟:一是識別景區(qū)可能發(fā)生安全事故的危害;二是評估危害可能帶來的風(fēng)險;三是評估控制風(fēng)險的措施及管理。“至于安全風(fēng)險評估由誰來評,旅游法中沒有明確規(guī)定,景區(qū)可以請專業(yè)公司和主管部門來對風(fēng)險進(jìn)行識別、評估,在開放時一定要有評估報告。”

　　最后,針對景區(qū)開放要“有必要的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施”的規(guī)定,郭志平表示,現(xiàn)在很多景區(qū)都是依托于自然資源、人文資源,諸如世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)等,景區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身的資源特質(zhì)和要求,采取污水處理、流量控制、植被保護(hù)等生態(tài)措施。

　　綜上所述,景區(qū)開放的條件涉及基礎(chǔ)設(shè)施、安全、環(huán)保等多個方面。有鑒于此,竇群指出,景區(qū)開放不僅僅是旅游方面的事情,而是“需要旅游、安全、環(huán)保等部門的共同參與才能完成,即將開放的新景區(qū)也需要提前做好相應(yīng)的必要條件準(zhǔn)備。”

　　賦予旅游部門新職能

　　“旅游法出臺之后,旅游部門具備了景區(qū)進(jìn)入行業(yè)的‘出生證’發(fā)放的參與權(quán),具有前置性的審批性質(zhì),屬于依法給予旅游部門的新職能。”

　　旅游法第四十二條規(guī)定景區(qū)開放要“聽取旅游主管部門意見”,第一百零五條規(guī)定:“景區(qū)不符合本法規(guī)定的開放條件而接待旅游者的,由景區(qū)主管部門責(zé)令停業(yè)整頓直至符合開放條件,并處二萬元以上二十萬元以下罰款。”

　　在竇群看來,上述規(guī)定具有重要意義。“這是對旅游部門全面介入景區(qū)行業(yè)管理的一次依法行政賦權(quán),對于確立旅游部門對旅行社、旅游景區(qū)、旅游住宿三大旅游產(chǎn)業(yè)要素的行業(yè)管理具有里程碑意義。”

　　“旅游法出臺之前,旅游部門介入旅游景區(qū)管理主要是按照國家標(biāo)準(zhǔn)對于景區(qū)實(shí)施A級評定,說白了是對‘結(jié)果’的認(rèn)定,屬于技術(shù)認(rèn)定性質(zhì),不具有政府的行政職能;旅游法出臺之后,旅游部門具備了景區(qū)進(jìn)入行業(yè)的‘出生證’發(fā)放的參與權(quán),具有前置性的審批性質(zhì),屬于依法給予旅游部門的新職能。”竇群說。

　　盡管景區(qū)開放制度某種程度上賦予了旅游主管部門“新職能”,但竇群同時表示,“聽取旅游主管部門意見”這樣的界定比較彈性,沒有做出明確景區(qū)開放需要有前置性審批環(huán)節(jié)以及由旅游部門主導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行景區(qū)開放的前置性審批。“對于景區(qū)開放聽取旅游主管部門意見的程序、形式,還需要在實(shí)施過程中逐步完善解決。”