2014年第8期封面
高鐵新城窘境
“施工現(xiàn)場塵土飛揚(yáng)，高鐵一開黃金萬兩。”在安徽北部城市蚌埠高鐵站，這幅標(biāo)語曾在周邊的施工現(xiàn)場懸掛多時(shí)。
如蚌埠一樣，在京滬高鐵、京廣高鐵沿線，很多地方都以高鐵站為核心，規(guī)劃建設(shè)了大面積的高鐵新城，意圖拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，拉開城市發(fā)展骨架。
理論上，高鐵站點(diǎn)建設(shè)將加速城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和極化布局，提升周邊土地價(jià)值，引發(fā)城市空間格局的轉(zhuǎn)變。但是，中國上一輪高鐵建設(shè)對于周邊土地價(jià)值的提升和城市空間布局的優(yōu)化作用，并沒有體現(xiàn)出來。
中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書長石楠直言不諱：“最大的問題是高鐵站點(diǎn)建設(shè)大干快上，沒有和周邊的土地開發(fā)相結(jié)合。”
規(guī)劃窘境
從北京西站乘坐京廣高鐵，僅用時(shí)40分鐘就到了保定東站。氣派的大站房，寬闊的站前廣場，與全國其他很多高鐵站點(diǎn)面貌相似。
除候車大廳內(nèi)一間小店外，站前廣場及周邊沒有任何的商業(yè)配套。大量農(nóng)地綿延環(huán)繞，遠(yuǎn)處可見依稀分散的村落，幾座高樓孤零零地聳立其中。
保定市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，保定市目前正在結(jié)合新形勢、新情況、新需要，“對原有高鐵新城規(guī)劃進(jìn)行審視修改”。
另一個(gè)位于京滬高鐵線上的德州東站，雖距北京僅一個(gè)多小時(shí)車程，但從德州東站乘坐公共交通到德州城區(qū)，仍需約一個(gè)小時(shí)。高鐵帶來的便捷性大打折扣。
德州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃分局提供的資料顯示，德州市高鐵新城規(guī)劃占地面積56平方公里，計(jì)劃打造成“科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的新城。
然而德州市國土局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，德州高鐵站的影響力并未顯現(xiàn)。高鐵站點(diǎn)距城區(qū)較遠(yuǎn)，且存在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整等問題，真正與城區(qū)的接軌有一定難度。因此，對周邊地價(jià)尚未產(chǎn)生顯著的影響。
保定和德州面臨的窘境，幾乎出現(xiàn)在上一輪高鐵站點(diǎn)坐落的大部分二三線城市。
“高鐵站點(diǎn)紅線內(nèi)外土地綜合開發(fā)的增值利益顯而易見，但是由于規(guī)劃沒有協(xié)同，數(shù)以千億元潛在的土地收益已被白白浪費(fèi)。”國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌對此表示痛心。
他認(rèn)為，對于已建成的高鐵線，出于高鐵運(yùn)行安全考慮，紅線內(nèi)鐵路用地變更屬性進(jìn)行商業(yè)開發(fā)已不可能，而紅線外土地增值收益的實(shí)現(xiàn)，仍需要“一個(gè)較長時(shí)間的培養(yǎng)過程”。
盤活之策
國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，對于以往高鐵建設(shè)規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩張皮”造成的土地利用問題，在鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策制定層面，已經(jīng)難以解決。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥也認(rèn)為，已建成高鐵站點(diǎn)的土地開發(fā)已經(jīng)木已成舟，中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財(cái)政日子也不好過，顯然不愿意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。
石楠認(rèn)為，要解決已經(jīng)建成站點(diǎn)周邊區(qū)塊的生態(tài)問題，只能寄希望于當(dāng)?shù)卣ㄟ^IT、物流等門戶型產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)以及城市內(nèi)公交的無縫銜接，也可以培育成城市間的鐵路城鎮(zhèn)，起到促進(jìn)區(qū)域融合的作用。
保定市國土局土地利用處處長馬春喜表示，保定高鐵新區(qū)除了高鐵車站、站前廣場，其余區(qū)域尚未按照城市規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)，仍有一些村莊存在開發(fā)空間。
2013年，高鐵站附近出讓了兩宗地，一塊是住宅，一塊是商業(yè)，都是300萬元/畝，扣除一級(jí)開發(fā)成本，土地增值收益在250萬左右，“較高”。
“但是保定高鐵線走向以東大量是基本農(nóng)田及耕地。如果進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，一是需要適當(dāng)增加城市用地規(guī)模，二是土地指標(biāo)要傾斜，三是耕地占補(bǔ)平衡困難，同等條件的后備資源缺乏。”馬春喜認(rèn)為，國家在這類土地的政策方面應(yīng)該予以支持，并加大相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。
德州市國土局相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，德州的高鐵新城開發(fā)同樣面臨土地指標(biāo)制約、發(fā)展空間有限、資金緊張等突出問題。今后計(jì)劃重點(diǎn)做好“統(tǒng)”的文章，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一項(xiàng)目監(jiān)管、統(tǒng)一宣傳推介，形成“布局合理、功能清晰、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的一體化開發(fā)”。
吸收上一輪高鐵站建設(shè)的教訓(xùn)，金永祥認(rèn)為，新一輪的高鐵建設(shè)，必須做到高鐵沿線土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的融合，統(tǒng)籌開發(fā)高鐵站房地上和地下空間，統(tǒng)籌站場和周邊土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)價(jià)值的最大化。
鐵路造城謀局
文/《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者 蘭亞紅 劉亮
鐵路建設(shè)掛鉤沿線土地綜合開發(fā)的政策，業(yè)界呼吁已久。
2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)［2013］33號(hào)，下稱“33號(hào)文”)提出，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，授權(quán)中國鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地。相關(guān)政策由國土資源部牽頭制定。
33號(hào)文發(fā)布后已半年多，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，國土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發(fā)的方案，并已征求各部門、單位意見。國土部和國家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的共識(shí)。
這一政策思路被寄予厚望：既有利于緩解鐵路建設(shè)和運(yùn)營的資金難題，構(gòu)建鐵路投資盈利模式，激活中鐵總的“造血”能力，吸引社會(huì)資本進(jìn)入；又能通過沿線土地綜合開發(fā)和城市總體規(guī)劃的融合，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域融合。
如此龐大的計(jì)劃，勢必面臨包括政策及制度的多方探索。國土部副部長王世元在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)坦言：“這是個(gè)大政策，涉及到土地出讓制度，又涉及到發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與，一下子定不下來。”
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