沒有哪個(gè)時(shí)代，像今天這樣賦予了140個(gè)字這么大的魔力
文/《瞭望》新聞周刊記者鐘玉明
城市化，最早是一種自下而上的自發(fā)行為：城市需要土地建工廠、建房子，向周邊農(nóng)村擴(kuò)展；無工不富，覺醒的農(nóng)村就地工業(yè)化；農(nóng)民自發(fā)流向城市、流向工業(yè)。由此引發(fā)出城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的土地問題和流動(dòng)人口這兩大社會管理難題。
各政府部門對于入城的土地和農(nóng)民這兩大流動(dòng)要素，走過了一個(gè)從無視，到局部承認(rèn)、局部規(guī)范的過程，而政策法規(guī)卻大都滯后于地方政府和群眾的自主探索和實(shí)踐。導(dǎo)致《村委會組織法》《土地法》、集體林權(quán)制度等與農(nóng)村治理相關(guān)的政策法規(guī)，在城市化過程中難以與城市的管理制度銜接配套。
而一些地方管理者對流動(dòng)人口的服務(wù)和管理，也常常是權(quán)宜之計(jì)，種種城市發(fā)展規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，常以“流動(dòng)人口最終是要回鄉(xiāng)去的”為前提和出發(fā)點(diǎn)。這種理念直接決定了對流動(dòng)人口的社會管理和服務(wù)難以到位。
城市化的村民怎樣自治
村民自治，曾與土地改革一并被譽(yù)為“20世紀(jì)送給中國農(nóng)民的最大禮物”。1998年頒布實(shí)施、2010年修訂的《村民委員會組織法》規(guī)定農(nóng)村村民實(shí)行自治——“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；“村委會依法管理本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”；上級政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。
然而，不論是農(nóng)村人還是城市人，都認(rèn)為村民自治是農(nóng)村、農(nóng)民的事情，城市在制定各種政策法規(guī)時(shí)考慮到與村委會組織法相銜接配套的，十分鮮見。隨著城市化的推進(jìn)，“農(nóng)村”出現(xiàn)了百變面孔，“村民”甚至“村”以各種方式消失——有在征地同時(shí)把一定數(shù)量的農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，有整個(gè)行政村“村改居”的，一些城市干脆直接宣布全市完成“村改居”。
于是，村民原有的土地和其他集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)形式就更復(fù)雜了。有的以村集體資產(chǎn)評估后的凈資產(chǎn)作價(jià)入股組建有限責(zé)任公司，向村民分配股份并固化，村民以股東身份管理公司、獲取分紅利益。有的以原來村集體經(jīng)濟(jì)部分成立公司，村委會依舊保留部分集體資產(chǎn)；有的依舊以原有的“經(jīng)濟(jì)聯(lián)社”的名義從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
近年來，為緩解征地矛盾，規(guī)避國家的土地管理政策，各地對征地方式方法進(jìn)行了各式各樣的探索。但總體趨勢，是把具有產(chǎn)權(quán)的商品房、廠房置換給農(nóng)民，給農(nóng)民留下一只“會下金蛋的母雞”，有利于農(nóng)民長久分享城市化的成果，可以避免過去那種直接撥付征地款、農(nóng)民分光花光的困境，降低征地的難度。如有的以“新農(nóng)村建設(shè)”、“三舊改造”為名，搞“上樓工程”——用一個(gè)商品房小區(qū)整體換走農(nóng)村的宅基地和農(nóng)地。有的是“自征自租”——地方政府把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)依舊由村民集體擁有，再由企業(yè)向村集體租賃開發(fā)。
所有這些，或多或少或深或淺地，使原來不可流通的農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)，變成了城市可流通資產(chǎn)。農(nóng)村股份公司也逐步走上企業(yè)法人治理軌道，有的還引入職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營管理。這就使得沒有農(nóng)民、沒有集體土地、沒有村委會名義的“農(nóng)村”，在管理集體土地和其他資產(chǎn)這一村民自治的核心內(nèi)容時(shí)，變得異常復(fù)雜。
過去的征地糾紛，主要誘因是個(gè)別村干部瞞著村民私自賤賣土地。只要政府肯下決心，相對比較容易規(guī)范。因?yàn)檎鞯氐奈ㄒ缓戏ㄖ黧w是政府，只要沒有村民集體討論通過的相關(guān)證明，如村民大會會議紀(jì)要、村民簽名按指模，嚴(yán)禁辦理征地手續(xù)，一個(gè)關(guān)卡就卡住了。
但是近一兩年來，由村干部私賣村集體商業(yè)物業(yè)引發(fā)的群體性事件陡然進(jìn)入公眾視野。城市化資產(chǎn)，經(jīng)營處置只認(rèn)公司公章和法人代表簽名。因此，當(dāng)農(nóng)村集體土地被轉(zhuǎn)換成城市商業(yè)、工業(yè)物業(yè)之后，農(nóng)村集體資產(chǎn)折價(jià)轉(zhuǎn)化為公司股份之后，村委會、股份公司成為獨(dú)立法人、產(chǎn)權(quán)持有人之后，村民的集體資產(chǎn)權(quán)益如何保護(hù)？“民主管理、民主監(jiān)督”如何操作？
村改居、農(nóng)轉(zhuǎn)非，不是政府一宣布、戶口簿一改就大功告成了。接續(xù)農(nóng)民入城的政策“斷頭路”，使城市各項(xiàng)管理法規(guī)與《村委會組織法》形成有效銜接，才能保護(hù)“改居之村、轉(zhuǎn)非之農(nóng)”的合法權(quán)益。
流動(dòng)人口管理告別“權(quán)益之計(jì)”
從上世紀(jì)80年代中期開始，百萬移民下珠江，已經(jīng)經(jīng)歷了整整一代人。但是，在一些地方政府眼里，流動(dòng)人口依舊是“隨時(shí)流動(dòng)著的人口”。種種針對流動(dòng)人口的政策和制度設(shè)計(jì)的前提和出發(fā)點(diǎn)，依舊是“他們要流走、流回去的”。教育、醫(yī)療、治安管理、社會保障等等，都分別作了本地城鎮(zhèn)戶籍和非城鎮(zhèn)戶籍兩套政策，理由竟然是“照顧流動(dòng)人口的實(shí)際情況。”
本刊記者在廣東某地采訪農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)候，受訪負(fù)責(zé)人明確地說：“農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是按照他們將來會退保回鄉(xiāng)來設(shè)計(jì)的。如果農(nóng)民工真的在城市一直工作到退休、在這里領(lǐng)取養(yǎng)老金的話，我們的養(yǎng)老基金是要崩潰的?！?/p>
有的地方政府在回答為什么不加大投入建設(shè)公辦中小學(xué)校接收流動(dòng)人員子女時(shí)這樣說：“流動(dòng)人口都是臨時(shí)的，我們建了那么多學(xué)校，將來他們回老家了，勢必要造成資源浪費(fèi)?！?/p>
近十來年，多部門發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略層出不窮，但是至今沒有看到清晰的全國或者區(qū)域性人口分布規(guī)劃。在國家戰(zhàn)略層面，究竟希望流動(dòng)人口在城市扎根不再流動(dòng)，還是希望流動(dòng)人口以青春換金錢后流回老家，也表現(xiàn)得自相矛盾、搖擺不定。一方面，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，滿足國家工業(yè)化的巨大用工需求。另一方面，對進(jìn)城農(nóng)民采取種種區(qū)別性政策——針對農(nóng)村人口的補(bǔ)助，一旦流動(dòng)離鄉(xiāng)，就取消了。
比如義務(wù)教育，社會各界一直呼吁國家的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼跟人走，但一直沒得到回應(yīng)。于是，出現(xiàn)這樣的奇怪現(xiàn)象：不論城鄉(xiāng)，全國所有孩子都享受九年免費(fèi)義務(wù)教育，唯獨(dú)流動(dòng)人口自費(fèi)高價(jià)讀書，流動(dòng)的農(nóng)民們被掛在戶籍地和流入地之間的半空中。新農(nóng)合、新農(nóng)保也是如此。這樣的政策，明顯的是要引導(dǎo)流動(dòng)人口回到戶籍地去。
進(jìn)入新世紀(jì)，各種官方或非官方的調(diào)查顯示，流動(dòng)人口中在務(wù)工地連續(xù)居住工作5年以上、未從事過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、在老家沒有生計(jì)的，已占相當(dāng)大比例。在深圳、東莞等地效益良好的外資企業(yè)里，連續(xù)工齡10年以上的不在少數(shù)。各種調(diào)查研究不斷地提醒：流動(dòng)人口已經(jīng)“流不動(dòng)”、“回不去”了。而更令人擔(dān)憂的是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級已上升到國家戰(zhàn)略高度。但是，當(dāng)?shù)胤秸鞒龇N種努力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、騰籠換鳥的時(shí)候，卻很少看到對“農(nóng)民工怎么辦”的構(gòu)想。
在廣東，企業(yè)實(shí)施轉(zhuǎn)型升級的模式主要有四。一、就地轉(zhuǎn)型升級；二、資金轉(zhuǎn)移，設(shè)備就地變賣，人員就地遣散；三、資金、設(shè)備轉(zhuǎn)移，人員就地遣散；四、資金、設(shè)備、人員整體遷移。絕大多數(shù)企業(yè)采取前三種。能夠?qū)嵤┺D(zhuǎn)型升級或者轉(zhuǎn)移的，多數(shù)是效益好實(shí)力強(qiáng)的大中型企業(yè)。這些遷移企業(yè)的農(nóng)民工，往往一家數(shù)口在企業(yè)工作多年，在務(wù)工地家庭式，甚至是家族式生存，不再輕易流動(dòng)。因此，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，遷移與反遷移，裁員與反裁員，蘊(yùn)藏著嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素。
從另一個(gè)角度看，產(chǎn)業(yè)升級必然意味著對勞動(dòng)力素質(zhì)要求的升級。數(shù)以億計(jì)缺乏技術(shù)的普工，如果不能通過技術(shù)培訓(xùn)走上新崗位，而是被新產(chǎn)業(yè)所淘汰，其造成的社會震蕩將是災(zāi)難性的。但這些在地方政府的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級設(shè)想和規(guī)劃中，也很少涉及。
當(dāng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)政府一廂情愿地以流動(dòng)人口要“回去”為社會管理的前提和出發(fā)點(diǎn)，寄希望于把包袱甩給“老家”政府，數(shù)以億計(jì)農(nóng)民工大軍將會由誰、通過怎樣的方式，幫助他們把城市化之路繼續(xù)走好？從這個(gè)意義上來說，城市化對于社會管理的真正考驗(yàn)才剛剛開始。
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