求解紀檢體制改革：重提垂直領導
張有義
近日，中紀委副書記吳玉良做客中紀委監察部網站，就“中央紀委的歷史沿革和地位、職能、作用”與網友進行在線交流時強調，紀檢監察機關的領導體制是一個改革、探索的過程，這個歷史過程實質上逐步加強了上級紀委對下級紀委的領導。
吳玉良在回顧紀委的領導體制時表示，七大、八大和十一大黨章規定，各級紀委在同級黨委領導下工作；1980年2月，中央批準地方紀委改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，但以同級黨委領導為主；十二大黨章規定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，不再沿用以同級黨委領導為主的表述。
接受《第一財經日報》采訪的一些專家也表示，目前紀委體制的同級監督不利于有效發揮監督作用，導致機構獨立性不夠。
事實上，在即將召開的十八屆三中全會上，社會關注的焦點問題之一便是紀檢監察體制的改革。中國政法大學副校長馬懷德曾在十八大后，被中紀委書記王岐山邀請參加反腐座談會，他在接受本報采訪時表示，十八屆三中全會定位于研究全面深化改革重大問題，紀檢監察體制的改革可能會在近期有所突破。
紀委改革歷程
在35年前的十一屆三中全會上，中央紀委得到恢復和重建，十二大黨章規定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，不再沿用以同級黨委領導為主的表述，吳玉良認為這一過程逐步加強了上級紀委對下級紀委的領導。
吳玉良表示，十二大黨章同時規定，“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”，至十三大召開前，中央紀委共向中央一級黨和國家有關部門派出了21個紀律檢查組。目前，中央紀委監察部共有53家派駐機構，這些機構在實際工作中發揮了重要作用。
中國共產黨的一大到六大，黨章中都設有“紀律”專章。七大到十一大黨章，寫法有所改變，不再設立紀律專章，但在“總綱”和“黨的組織制度”中都強調了黨的紀律。1982年，十二大黨章專門增加了第七章“黨的紀律”和第八章“黨的紀律檢查機關”。后來經過6次黨代表大會的修改，形成了現在十八大黨章的表述，核心思想是“黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律，共產黨員必須自覺接受黨的紀律的約束”。
歷史上，紀委機構的產生方式也有不同變化。吳玉良說，黨的紀律檢查機構的產生方式在不同歷史時期是有變化的，主要有選舉產生和決定成立兩種。選舉產生的方式有3種：一是由黨的代表大會選舉產生，比如五大、六大和十二大至十八大。二是由黨的委員會全體會議選舉產生，比如七大、八大和十一大。三是由黨的全國代表會議選舉產生。決定產生是指1949年11月，中央政治局會議作出《關于成立中央及各地黨的紀律檢查委員會的決定》，這是由于還沒有召開八大的原因。
同級監督之辯
改革開放以來，民眾對黨風廉政建設和反腐敗工作越來越關注，中央紀委和地方各級紀委也表現出越來越開放的姿態。實際上，紀檢監察體制的改革，目前已初露端倪。
9月2日，由中紀委、監察部主辦的綜合性政務門戶網站——中紀委監察部網站正式改版開通。除了網站改版開通外，中紀委、監察部第一次“曬”出了自己的組織架構。
中紀委、監察部內設27個職能部門，與原來相比增加了2個負責案件工作的紀檢監察室。上述官網還首次公布10個紀檢監察室的職能分工，有4個室負責中央國家機關和國有大型企業的紀檢監察，6個室分別負責華北、東北、華東、中南、西南、西北等地方的紀檢監察。
在提及目前紀檢監察體制存在的弊端時，馬懷德表示，整個懲治與預防腐敗體系主要存在兩個方面的問題。
首先是力量分散。既有紀檢監察機構，也有檢察機關的反貪機構，還有政府機構中的監督機構，比如審計。從機構的類別上來講力量很分散，而且各個力量分布于不同屬性的機構中，行政機關、黨的機關、司法機關等。
第二個問題是，從監督的體制機制來看，紀檢監察同級監督。同級紀委監督同級黨委，這個難度比較大，不利于有效發揮監督作用。派駐機構的運作中也有差異。派駐各部委的紀檢組長是直屬中紀委管理的，但其個人與派駐所在單位之間又有很直接的聯系，不能保障其發揮很好的作用。
馬懷德分析認為，中央制定的制度反腐目標是“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。十八大之后已經查出了10名左右的副部級以上高官，其中有中央委員、中央候補委員，懲處腐敗力度加大，效果明顯。但制度反腐、健全體制機制，才能“治本”。中央政治局會議提出了健全和完善四個體系：黨內監督體系、民主監督體系、法律監督體系、輿論監督體系，中紀委和監察部開通新網站，就是健全輿論監督體系的一項舉措。此外，派出中央巡視組、清理會員卡行動等，亦是對制度反腐的有益嘗試。
對于未來紀檢監察體制的改革方向，馬懷德認為，可以在兩方面著力：第一，搞紀檢監察的大部門制，把分散的力量整合起來。把相關部門合并起來，或者形成合力。第二，從同級監督變為提級監督，省級領導由中紀委監督，市級領導由省紀委監督。
北京航空航天大學教授任建明也認為，當前紀檢監察體制的主要問題在于，機構獨立性不夠、相對松散，機構授權也不足。
他表示，能否達到“遏制腐敗蔓延的勢頭”的目標，還要取決于紀檢監察體制的改革能否完成。紀委在行使權力的過程中，目前不斷有新的嘗試，比如十八大后中央巡視組的首次巡視強調要“一次一授權”。這些變動都是制度不健全沒有形成定型的完善制度的表現。這也能看出，現有的懲治與預防腐敗體系在發揮黨內監督和法律監督的功能方面還有進一步改善的空間。
任建明等專家學者呼吁紀檢體制“大部制”改革，設立類似“國家反腐委”的紀檢機構，整合紀檢力量。作為體制內的中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權在今年6月的《學習時報》發表文章——《反腐敗要走法治化道路》。他在文中提出，根據我國反腐敗的需要，可以考慮對現有分散在紀檢監察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。
馬懷德說，“大部制”改革是學界提出的方案之一。此外，還有兩個方案，像海關、稅務機關一樣實現垂直管理；上提一格，由上一級紀委監督下一級政府。
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