“近年來(lái)，伴隨著整個(gè)社會(huì)的民主法治進(jìn)程，農(nóng)村的法治狀況也在不斷進(jìn)步，農(nóng)村的耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)、社會(huì)保障等都有了一定的進(jìn)步。”北京農(nóng)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)佟占軍在接受采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化浪潮給農(nóng)村的體制、人員構(gòu)成以及觀念等都帶來(lái)了一定沖擊，而這些變革也使得農(nóng)村法治出現(xiàn)了自己的特點(diǎn)。
作為中國(guó)社會(huì)的末梢神經(jīng)，農(nóng)村法治建設(shè)對(duì)整個(gè)國(guó)家的民主法治進(jìn)程尤為重要。近二十年的法治化進(jìn)程，正在造就一個(gè)怎樣的農(nóng)村社會(huì)？當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)法律生活中的主要問題是什么，這種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)正在向什么方向變化，它最終又會(huì)孕育和生長(zhǎng)出怎樣的農(nóng)村社會(huì)？就這些問題，《方圓》雜志與江蘇省江陰市檢察院于2012年啟動(dòng)了“中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查”活動(dòng)。此次調(diào)查旨在通過對(duì)鄉(xiāng)村法治生態(tài)的考察，剖析中國(guó)農(nóng)村法治現(xiàn)狀，亦為檢察工作更好地向基層延伸服務(wù)農(nóng)村提供一份全方位的參考。
鄉(xiāng)村法治調(diào)查項(xiàng)目組借助社會(huì)學(xué)、法學(xué)的研究視野與方法，圍繞“農(nóng)村法治”的主題，設(shè)計(jì)了50道問題157個(gè)選項(xiàng)，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)了50位一線檢察官作為調(diào)查員，以蹲點(diǎn)調(diào)查的方式，參與項(xiàng)目調(diào)查、寫作。
通過調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，伴隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，部分問題比較突出：因造城運(yùn)動(dòng)而衍生的村官貪腐現(xiàn)象日益嚴(yán)峻，因征地補(bǔ)償衍生出的詐騙犯罪呈上升趨勢(shì)；鄰里糾紛最為常見，私力救濟(jì)往往是最主要的糾紛解決渠道；農(nóng)村社會(huì)的思想觀念發(fā)生了深刻變革，但許多地區(qū)仍舊保留著部分傳統(tǒng)觀念，我國(guó)的農(nóng)村民主法治正是在這兩種觀念交織之下緩慢向前邁進(jìn)。
造城運(yùn)動(dòng)下的村官貪腐
村官貪腐問題是城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下最為突出的一個(gè)問題。相較于普通刑事案件而言，發(fā)生在農(nóng)村的村官貪腐現(xiàn)象往往更具社會(huì)危害性和影響力。
2013年1月24日，深圳市紀(jì)委發(fā)布消息稱，深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)股份合作公司副董事長(zhǎng)、南聯(lián)社區(qū)工作站常務(wù)副站長(zhǎng)周偉思利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，收受巨額賄賂。
像周偉思這樣的貪腐村官不在少數(shù)。來(lái)自河南省三門峽市檢察院的一份統(tǒng)計(jì)顯示，自2003年以來(lái)，在“洛三”(河南洛陽(yáng)至三門峽)高速公路陜縣段不足20公里的范圍內(nèi)，陜縣檢察院共查辦貪污土地補(bǔ)償款職務(wù)犯罪22件33人，平均不到一公里路段便查處一個(gè)村官。頻頻爆出的村官貪腐事件在很大程度上損害了政府在公眾心中的形象，滋生了公眾的不信任情緒。
在我國(guó)的行政體系中，村干部并不是一級(jí)公務(wù)員，他們只是村一級(jí)基層群眾組織中享有一定話語(yǔ)權(quán)的成員，其職能定位是協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府工作。然而，村官雖然不大，但他們卻是最經(jīng)常、最直接地與農(nóng)民打交道的人。
調(diào)查顯示，絕大多數(shù)的村官貪腐現(xiàn)象根植于“土地”征收補(bǔ)償之上。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順表示，政府在征地、拆遷過程中通常會(huì)制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村官并沒有審批、決定的權(quán)力，只是負(fù)責(zé)遞交申領(lǐng)材料。然而，很多情況下鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都沒有專門的部門、人員去實(shí)地審核，村干部報(bào)什么材料就是什么材料，他們只是依材料計(jì)算具體的數(shù)額。這一權(quán)力看起來(lái)沒什么油水，但許多村官就是在這一過程中偽造、虛報(bào)信息進(jìn)而“發(fā)家致富”。此外，村官手中還有一項(xiàng)權(quán)力“大”得驚人，那就是征地補(bǔ)償款、國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金的發(fā)放權(quán)。盡管在這個(gè)過程中，村官的功能與“二傳手”有些類似，但我國(guó)目前在此領(lǐng)域的監(jiān)管缺位已然使得資金發(fā)放過程成為村官貪腐的“主陣地”。
征地補(bǔ)償滋生的詐騙犯罪增多
“土地”是與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的一個(gè)重要元素，在城鎮(zhèn)化過程中，部分農(nóng)民的土地被征收。“然而，由于我國(guó)沒有關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律，且補(bǔ)償程序也多有漏洞，因而利用相關(guān)制度漏洞而進(jìn)行的犯罪屢見不鮮。”中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、重慶市南岸區(qū)檢察院政研室檢察官周表示。
曾某是重慶市的一個(gè)普通農(nóng)民。根據(jù)曾某所在地征地補(bǔ)償安置的相關(guān)規(guī)定，“住房安置對(duì)象已婚未育的，經(jīng)審核確認(rèn)后，貨幣安置住房時(shí)，一對(duì)夫妻可增加安置建筑面積15平方米。”
曾某一家四口均是本村戶籍，如果按照人數(shù)計(jì)算，拆遷后只能按四個(gè)人來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。于是，曾某在同伙陳某的鼓動(dòng)之下，開始了一趟荒唐之旅。按照陳某的建議，曾某與妻子離婚，女兒、女婿離婚，然后各自再找人結(jié)婚。一系列手續(xù)完成之后，曾某一家四口多獲得了五六十萬(wàn)元的拆遷補(bǔ)償款。
嘗到了甜頭的曾某開始和陳某合作，2011年4月到7月之間，曾某通過和陳某的合作，幫助本村的村民楊某、趙某等人以假結(jié)婚的方式詐騙了國(guó)家數(shù)十萬(wàn)元的補(bǔ)償款，曾某自己獲得了數(shù)萬(wàn)元的報(bào)酬。2012年6月，曾某等因涉嫌詐騙罪相繼被逮捕。
“在辦案過程中，我們發(fā)現(xiàn)曾某所涉的罪行只是征地拆遷補(bǔ)償詐騙活動(dòng)中的冰山一角。”周 說，征地拆遷補(bǔ)償詐騙已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的灰色產(chǎn)業(yè)鏈條。一旦政府對(duì)某地實(shí)施征地拆遷，陳某這樣的人員必然聞風(fēng)而動(dòng)，在拆遷地域迅速聯(lián)絡(luò)被拆遷的人員，授之以騙取更多征地補(bǔ)償款的方法，提供假結(jié)婚的人員和一些用于領(lǐng)取補(bǔ)償所需的證明材料，并已經(jīng)有了固定的分工。
“要遏制因征地而發(fā)生的詐騙犯罪，最為關(guān)鍵的是改變相關(guān)規(guī)則。”周 認(rèn)為，最重要的是完善征地補(bǔ)償制度。由于征地行為的單方性和不對(duì)等性，政府在制定征地補(bǔ)償政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的合法權(quán)益。目前，各地的征地補(bǔ)償一般僅考慮對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)狀保護(hù)，對(duì)其現(xiàn)狀財(cái)產(chǎn)給予合理補(bǔ)償，未充分考慮其因征地拆遷后可能引起的一系列社會(huì)問題。因此，在征地拆遷補(bǔ)償政策的制定中，需要設(shè)計(jì)一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府、土地使用者和失地農(nóng)民都能接受的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分享機(jī)制。比如，對(duì)土地拍賣所得的部分與征地農(nóng)民利益共享，將征地收益折價(jià)入股、變一次性補(bǔ)償為逐年分期給付，完善征地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。
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