[摘要] 據不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口達34億。這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰來住？
“新華視點”記者近期在多地采訪發(fā)現，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出２０２０年、２０３０年人口倍增的目標。國務院有關部門數據顯示，據不完全統(tǒng)計，截至２０１６年５月，全國縣以上新城新區(qū)超過３５００個，規(guī)劃人口達３４億。
這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰來住？
全國規(guī)劃３５００多個新城容納３４億人口
２０１５年，我國城鎮(zhèn)化率為５６．１％，“十三五”規(guī)劃綱要提出，到２０２０年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達６０％，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達４５％。
國務院發(fā)展研究中心研究員李佐軍說：“目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為３９．９％，未來還要提高５個百分點，相當于有１億人在城鎮(zhèn)落戶，任務艱巨。”
然而，“新華視點”記者調查發(fā)現，比起這個艱巨的任務，一些地方提出了更加宏偉的目標。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調查顯示，據不完全統(tǒng)計，截至２０１６年５月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數量３５００多個。據該中心此前發(fā)布的調查顯示，這些新城新區(qū)規(guī)劃人口達到３４億。
國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，３５００多個新城中，國家級新區(qū)１７個；各類國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經濟合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約５００個；各類省級產業(yè)園區(qū)１６００多個；較大規(guī)模的市產業(yè)園１０００個；縣以下的各類產業(yè)園上萬計。
“規(guī)劃人口３４億，約相當于中國目前人口規(guī)模的２．５倍，足以裝下全世界約一半人口。”華南城市規(guī)劃學會會長、暨南大學管理學院教授胡剛表示，這種規(guī)劃顯然脫離實際。
國家行政學院教授汪玉凱表示，中國人口的生育高峰已經過去，即便全面放開二胎，人口增速不會出現大幅上漲，城鎮(zhèn)化的主要增量來源于進城農村轉移人口。考慮進城意愿、落戶能力等多方面因素，不管怎么算，也填不滿３４億人口的“大坑”。
“重要的任務就是搶人”
如何落實人口規(guī)劃？西部、西南部幾個地市規(guī)劃部門負責人在接受記者采訪時表示，“我們一個重要的任務就是搶人”。除了進城農村轉移人口，一些城市也把人口引進目標聚焦在區(qū)域和城市間人口流動上。
中國區(qū)域科學研究會理事長、南開大學教授郝壽義等受訪專家表示，城市人口規(guī)模差別化調控的信號已經明確，特大城市嚴控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。隨著特大城市人口“溢出”，對小城鎮(zhèn)、小城市來說，可能會迎來承接一部分大城市轉移人口的利好。
然而，現實中擔當集聚人口重任的中小城市卻面臨尷尬。近期出版的《國家新型城鎮(zhèn)化報告２０１５》顯示，中國農民工流向地市級以上的占７０％以上，流向小城鎮(zhèn)的不到１０％。
北京某事業(yè)單位的小張近期選擇回山東濟南工作。在他看來，雖然在北京生活成本大，還面臨戶籍、住房等限制，但回老家縣城工作顯然更不現實，“發(fā)展的機會、就業(yè)的機會都少得多。”
一些地方不僅面臨引進人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。記者近日在“小吃之鄉(xiāng)”福建沙縣看到，在縣城新區(qū)，數十個樓盤正在促銷，即使一些售出的房子，入住率也并不高。
“為了去庫存，沙縣從２０１４年就停止住宅用地的供應。”據該縣建設局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價每平方米四五千元，相對于高峰期房價已接近“腰斬”。
福建省沙縣建設局相關負責人介紹，沙縣全縣人口２６萬多，按照規(guī)劃，到２０３０年城關人口要達到３５萬。“現在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯了。”
中山大學城市與區(qū)域研究中心教授許學強認為，隨著特大城市控制人口規(guī)模以及經濟發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉型升級，人口出現由大城市向中小城市流動的跡象，但要“搶人”，需要硬實力，很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產業(yè)化脫節(jié)，沒有產業(yè)就沒有就業(yè)，再加上公共服務供給不足，造成中小城鎮(zhèn)仍在“失血”。“首先要明確人來了能做什么，而不是簡單把人忽悠到城里買房，當做去庫存的‘接盤俠’。”許學強說。
亢奮的城市規(guī)劃根由是土地財政
“規(guī)劃人口的激進擴張，背后是地方政府對土地指標的狂熱追求。”胡剛表示，每多一個人進入城鎮(zhèn)化序列，與此對應的人均建設用地指標就多。例如，按照目前人均城市建設用地１００平方米計算，２０萬人口和４０萬人口的土地指標差別很大，潛在的土地出讓收益就多，根由還是土地財政在作怪。
最新公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時期全國城鎮(zhèn)建設用地增長約２０％，遠高于同期城鎮(zhèn)人口１１％的增幅，城鎮(zhèn)建設用地增長速度約為同期城鎮(zhèn)人口增幅的１８０％。
專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯系，規(guī)劃人口“畫大餅”，直接的影響就是房地產過度開發(fā)，去庫存艱難。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，云南某城市一個新區(qū)，招拍掛土地中，住宅高達７４．６３％，商業(yè)服務業(yè)設施項目只占１５．５３％，工業(yè)項目只有５．２４％。
中原地產首席市場分析師張大偉分析，目前一些三四線城市的新城發(fā)展過多偏重于住宅這一單一模塊，３４億的人口規(guī)劃意味著房地產市場又要大發(fā)展，將進一步增加難以消化的商品房庫存。
專家指出，這類行政造城功能單一，很難形成持續(xù)擴大和升級的消費需求和服務需求，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來吸引人口聚集。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員蔡翼飛等指出，以規(guī)定地、以建定需的“拍腦袋”規(guī)劃，必然會讓土地利用粗放低效。
北京交通大學中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅認為，新型城鎮(zhèn)化的新突破應主要靠市場機制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市數量，會造成嚴重的資源“空間錯配”。
胡剛等人建議，應在區(qū)域和省一級對發(fā)展方向、人口規(guī)劃進行統(tǒng)籌，探索由上而下和由下而上規(guī)劃相結合。一些基層干部表示，要根據實際情況適時對規(guī)劃進行調整，協調好“一張藍圖繪到底”和城市實際發(fā)展需要，注重規(guī)劃的延續(xù)性和科學性。
