最高人民法院行政庭副庭長王振宇
北京大學法學院教授姜明安。
清華大學法學院教授何海波
核心提示11月1日，被稱為“民告官”法的《行政訴訟法》（以下簡稱行訴法）在頒布25年來作出首次修改，規(guī)定“行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”，還在立案、判決等方面做出新規(guī)，旨在消除民告官的“難”。這“藥”到底是否對癥、劑量如何、療效怎樣？全國人大常委會辦公廳新聞局昨日邀請全國人大常委會法工委、最高人民法院的相關(guān)負責人，及北京大學、清華大學的法律專家，就此接受記者采訪。
大河報作為北京之外僅有的三家都市報之一，參加了本次采訪，這也是本報今年之內(nèi)兩次赴全國人大常委會進行采訪。
尷尬的現(xiàn)狀：民告官案原告勝訴率不到10%
民告官，難告贏’，到底是民‘不懂法、不會告’，還是法院‘被干預’？”昨日，全國人大常委會辦公廳新聞局在全國人大機關(guān)辦公樓會議室請有關(guān)專家就新修改的行政訴訟法接受記者采訪。
大河報作為北京之外僅有的三家都市報之一，參加這次采訪。當大河報記者向最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇提出上述問題后，他連連點頭稱：“謝謝你提出的這個問題。”
王振宇介紹，我國行政訴訟有個特點就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。
“現(xiàn)在我們已經(jīng)感到這是一個問題。”他坦言，個中原因非常復雜：行政審判是一個“年輕”的審判，有法院自身的原因，也有老百姓“不會告”的原因，但最突出的，還是目前審判體制不配套、不適應(yīng)。現(xiàn)行體制下，人民法院受制于地方。不僅行政審判、民事審判甚至刑事審判都受制于這種環(huán)境。
行政審判“受困”最突出，“因為行政審判的被告就是當?shù)卣约靶姓C關(guān)，審理的行為就是政府的職能行為。”王振宇拿出一組數(shù)字：行政訴訟的上訴率是最高的，申請再審率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出現(xiàn)了行政案件件件上訴。
“現(xiàn)在體制的問題，已經(jīng)導致行政訴訟的功能受到了很大的制約。”王振宇說，老百姓很難相信法院會“頂住壓力”，為民主持公道。這是司法公信力的問題。“司法公信力就是法治的生命線，十八屆四中全會已經(jīng)把它提到這樣一個高度，說明這是一個要命的問題。”
他指出，在司法改革乃至中央一些政策、包括領(lǐng)導人的講話中，都明確強調(diào)，人民法院不是地方的法院。
民告官案的尷尬
10年前被告敗訴率占30%左右近年來下降到10%以下有一些省份甚至只有2%
行政訴訟案的上訴率是最高的申請再審率也是最高的大概是民事和刑事的6倍和8倍有些地方甚至出現(xiàn)件件上訴
肯定河南做法：異地審理民告官，符合司法改革方向
事實上，為了減少政府干預，我省從2013年起試點民告官案件異地審理，首次將原本應(yīng)在商丘市睢陽區(qū)法院審判的案件放在了商丘虞城縣法院公開審理。去年9月，信陽、南陽、安陽成為我省法院行政案件異地審理的改革試點。截至今年5月，信陽共受理一審行政案件256件，審結(jié)183件；中院受理二審案件41件，審結(jié)35件。行政機關(guān)敗訴率上升17%，群眾的勝訴率大大增加。
今年5月28日，我省高院在全省中院實行行政訴訟異地管轄分工，如鄭州中院管轄本應(yīng)由許昌中院管轄的一審行政案件，許昌中院管轄本應(yīng)由鄭州中院管轄的一審行政案件。并且這三類案件，異地審理。一、以縣級政府為被告的案件，實行異地管轄;二、以設(shè)區(qū)的市政府(也就是通常說的地級市政府)為被告案件，一律實行異地管轄;三、環(huán)境保護方面的行政案件，不論級別高低，一律實行異地管轄。
如今，新修的行訴法正式推行異地審理這一制度，如何評價河南的先行？王振宇說，只要符合行訴法的規(guī)定，在憲法和法律的框架下，對擺脫目前的體制困境有探索，我們的態(tài)度是支持的。“我們提出要把這種經(jīng)驗推廣出去。原來的異地管轄一般都是一審案件，在基層法院的層次，河南的異地管轄實際上是把二審也納入進來了，中院也交叉，這符合現(xiàn)在司法改革的方向。”他肯定道。
處方明令行政機關(guān) “別插手 ”
“為什么法院明知行政機關(guān)違法卻難以判決其敗訴？原因很簡單，就是法院缺乏足夠的獨立性和權(quán)威性，法院受到了來自地方政府有形和無形的干預。”清華大學法學院教授何海波認為。
“我家鄉(xiāng)有一家全國行政審判先進法院，但法官告訴我，這些年來凡是告縣政府的，老百姓沒有一個打贏官司的。”何海波講述自己的親身經(jīng)歷，但他認為：指責法官不夠勇敢、不夠公正，是有失公允的。“法官如果違反了‘潛規(guī)則’，將承擔不利的后果—有的法官因為堅持法律、依法判決，被調(diào)離審判崗位、免去職務(wù)，還有被追究的。”
與會者一致認為，擺脫地方干預，最根本的還是要靠司法體制改革，此次新修的行訴法中規(guī)定“行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”，“這是放在原則中的規(guī)定，它很重要。具體落實要與后面的妨礙訴訟的責任追究問題結(jié)合，就是對它的保障，也是新法具有針對性的規(guī)定。”王振宇認為。
那么，今后行訴案中，老百姓勝訴的比例會不會明顯提升？何海波愿意對此猜想，這是他對新法的期待。
民告官案“上提一級”管轄處方
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民告官，既然當?shù)卣赡芨深A法院，那換個被告“手伸不到”的地方不就行了？原來的行訴法規(guī)定：基層人民法院管轄第一審行政案件。新修的行訴法對此作出了改變：一是經(jīng)最高人民法院批準,高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。二是對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。這就是老百姓通常所說的“上提一級”，不受同級地方政府管轄。
處方行政機關(guān)須有人應(yīng)訴
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民告官，有幾難，還有一“怪”，就是“告官不見官”，此次新修行訴法，“要求行政機關(guān)負責人出庭，原來的問題就解決了。當然不是每次都出庭，萬一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大學法學院教授、北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安說，這是他極為重視的一點。
而我省早在這方面有所作為。幾年前鄭州市政府法制辦就出臺文件，要求行政訴訟案件一把手要出庭應(yīng)訴。去年，省高院就在推行“行政首長出庭應(yīng)訴”制度。今年舉行的全省法院行政審判工作會暨推進行政首長出庭應(yīng)訴工作現(xiàn)場會上透露，鄭州市的行政首長出庭應(yīng)訴率由2010年的不到20%提高到目前的74%，創(chuàng)造出了“鄭州經(jīng)驗”。
“行政首長應(yīng)訴有好處。”何海波認為，首先利于其了解案情，其次利于首長監(jiān)督行政機關(guān)各部門依法行政，再次是利于結(jié)案和判決執(zhí)行。
我省的數(shù)字也說明了這一點，去年以來，全省法院共受理行政案件23002件，審結(jié)19787件，結(jié)案率86%。其中，判決行政機關(guān)敗訴的占41.27%。我省的行政機關(guān)敗訴率遠高于全國平均水平。
“但也并非行政首長不出庭就要給處分。”全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，法律規(guī)定是一個原則性的要求，被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。但是，現(xiàn)在很多案件發(fā)生在基層，如果每個案件，局長、縣長都出庭，也不現(xiàn)實。法律規(guī)定，不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。“行政機關(guān)負責人未必每個案件都要出庭，但也不能只派律師出庭。”
處方不執(zhí)行的直接罰負責人
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有人說，就算老百姓贏了，行政機關(guān)不執(zhí)行法院判決怎么辦？“原來一點辦法都沒有，現(xiàn)在加了三個辦法。”姜明安指出新法亮點：一是原來罰行政機關(guān)的，不痛不癢，現(xiàn)在改為罰負責人；二是不執(zhí)行的要予以公告，在報紙上、互聯(lián)網(wǎng)上公布不執(zhí)行的行政機關(guān)，這比罰款還厲害；三是情節(jié)惡劣的，還可拘留，“拘留一般不會實行，但一把劍懸在那里，也能起威懾作用。” （記者 張渝）