審計(jì)結(jié)果10月或出 機(jī)構(gòu)稱20萬億地方債待償
地方債風(fēng)險(xiǎn)總是引人關(guān)注。
日前，渣打銀行大中華區(qū)研究主管王志浩表示，截至2013年上半年末，該行測(cè)算的中國地方政府債務(wù)估計(jì)在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺(tái)的貸款，債務(wù)總額最高或達(dá)24.4萬億元。
與此同時(shí)，世界銀行日前發(fā)表《東亞太平洋經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出，中國地方政府財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜而且不透明，債務(wù)情況令人擔(dān)憂，建議透過明確借款規(guī)則、借款途徑、債務(wù)解決方案，以及全面披露地方政府賬面等措施進(jìn)行改革。日前有媒體引述基層審計(jì)人員的消息稱，地方政府性債務(wù)規(guī)模較兩年前幾近翻番。不過審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人公開回應(yīng)稱，目前政府性債務(wù)審計(jì)工作還正在進(jìn)行中，并未得出最后數(shù)據(jù)，“涉及審計(jì)署的相關(guān)消息，都會(huì)通過審計(jì)署門戶網(wǎng)站正式發(fā)布”。
全面審計(jì)結(jié)果有望10月出臺(tái)
今年6月，審計(jì)署發(fā)布的“36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告”顯示，債務(wù)率超過100%的就有16個(gè)，最高的為188.95%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，省會(huì)城市中債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。
8月開始，審計(jì)署按照國務(wù)院要求組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計(jì)。如今，審計(jì)工作已經(jīng)進(jìn)行兩月有余，市場(chǎng)預(yù)測(cè)，審計(jì)結(jié)果最快將在10月份揭曉。
國務(wù)院參事夏斌日前接受媒體采訪時(shí)表示，10月底全國審計(jì)結(jié)束后，會(huì)有一攬子的方案，總體上貫徹“分類處置”的原則。“對(duì)已確定不能償還的債務(wù)，要區(qū)分有效益資產(chǎn)和無效益資產(chǎn)，采取地方政府發(fā)債、資產(chǎn)證券化、出售有債務(wù)企業(yè)股權(quán)、銀行沖銷壞賬、銀行債轉(zhuǎn)股、成立資產(chǎn)管理公司、中央財(cái)政部分買單、出售地方政府所持其他優(yōu)質(zhì)股權(quán)和房產(chǎn)等各種辦法償債。”
記者了解到，目前地方債償還主要有三種形式，一是中央政府代借代還；二是地方政府自借自還；三是地方政府為融資平臺(tái)公司的貸款擔(dān)保。
中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，從目前債務(wù)情況看，風(fēng)險(xiǎn)并不在第一種，中央替地方借債不僅規(guī)模可控，而且還債有保證，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的幾率較小。“更大的風(fēng)險(xiǎn)可能還是集中在后兩種形式，相較于中央債務(wù)的顯性特點(diǎn)，地方政府以各種形式實(shí)現(xiàn)的借債行為更為隱性，風(fēng)險(xiǎn)可謂一放不可收。”
在此背景下，今年上半年，包括穆迪在內(nèi)的國際機(jī)構(gòu)警告，在中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，下半年中國的地方政府融資工具數(shù)千億元融資遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國可能首次出現(xiàn)境內(nèi)債券違約。
對(duì)此，夏斌也表示，這次審計(jì)范圍已下延到鄉(xiāng)級(jí)政府，主要涉及政府各類融資活動(dòng)包括BOT、租賃等。“預(yù)計(jì)10月底的審計(jì)結(jié)果比較驚人，會(huì)有相當(dāng)部分的債務(wù)已成為呆賬壞賬。”
分析師的預(yù)測(cè)亦非常驚人。此前，光大證券一位分析師稱，大約1270億元的地方政府融資平臺(tái)工具(LGFV)債務(wù)將在今年下半年到期，幾乎等于上半年到期的627億元債務(wù)的兩倍，規(guī)模為2000年以來最高。
可以肯定的是，目前再融資環(huán)境異常嚴(yán)峻。今年第二季度，公司債僅發(fā)售2190億元，為2011年第三季度以來最低水平。同時(shí)，決策者還在打擊繞開監(jiān)管從事借貸活動(dòng)的影子銀行體系。
警惕政府融資平臺(tái)擔(dān)保
值得注意的是，在地方債的三種融資方式中，地方政府為融資平臺(tái)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)一度成為風(fēng)險(xiǎn)引爆點(diǎn)。
渣打銀行分析指出，在總量20萬億元的債務(wù)中，其中銀行貸款約為9.7萬億元，約占全部債務(wù)的44%，規(guī)模居次的是信托貸款，債券和票據(jù)融資達(dá)到3.2萬億元。除此之外，大約2.2萬億元委托貸款也占到了一成左右。
由此可以看出，地方政府融資平臺(tái)同時(shí)是信托和委托貸款的主要投向，占到二者總規(guī)模的三分之一左右。其中，部分地方融資平臺(tái)貸款被打包成信托受益權(quán)，在經(jīng)發(fā)行銀行擔(dān)保之后出售給其他銀行，渣打銀行估算這部分貸款在2500億元左右。這也成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)引爆點(diǎn)。
《中國信托業(yè)年度報(bào)告2013》指出，信托公司在銷售此類信托產(chǎn)品時(shí)，一般都會(huì)突出地方政府對(duì)債務(wù)的隱性擔(dān)保，但這樣的擔(dān)保是否真的有效，答案并不樂觀。
按照我國《擔(dān)保法》，一切政府擔(dān)保在法律意義上都是無效的。在實(shí)際操作中，一般由同級(jí)人大或人大常委會(huì)出具還款來源納入財(cái)政預(yù)算的決議文件，即將還款納入預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)債務(wù)的隱性擔(dān)保，將融資平臺(tái)之債轉(zhuǎn)換為政府之債。
自“四萬億”政策來，中國地方政府債務(wù)問題一直備受關(guān)注，地方政府是否可能破產(chǎn)，很大程度上會(huì)影響到上述隱形擔(dān)保的可靠性。
值得注意的是，這種情況是在2012年政府融資需求緊迫下的必然，也和地方財(cái)政缺乏有效約束相關(guān)，特別是缺乏融資約束。但需要注意的是，少部分基建信托的還款并沒有通過人大或其常委會(huì)的決議而納入財(cái)政預(yù)算，因此留下了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
夏斌認(rèn)為，在政府還債問題上，一是要嚴(yán)格執(zhí)法，絕不能搞“下不為例”；二是要實(shí)事求是，分類處置。“對(duì)個(gè)別大搞樓堂館所、鋪張浪費(fèi)又欠債累累的地方政府，要勒令其搬出豪華辦公樓，搬進(jìn)簡易房上班，并逼其賣樓還債，逼其賣好資產(chǎn)還債。”
國家主席習(xí)近平10月7日在印尼巴厘島出席亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)時(shí)表示，目前對(duì)需求下滑、產(chǎn)能過剩、地方債務(wù)、影子銀行等問題和挑戰(zhàn)保持著清醒認(rèn)識(shí)，對(duì)外部環(huán)境可能帶來的沖擊高度關(guān)注，正在采取穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)舉措，防患于未然。
（杜麗娟）
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